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随着美国前总统特朗普再次入主白宫，其第二任期将给国际安全和大国关系带来诸多不确定性。然而，在这些不确定性中，推动美国内政外交政策变革的力量却相对清晰。“孤立主义”利益群体的影响力已超越“自由主义”阵营，产业空心化、技术经济竞争力衰退和社会阶层分化等困境，使美国大多数选民对民主党奉行的“新自由主义”政策丧失了信心。拜登政府过去四年的执政被视为“新自由主义”的努力，而特朗普第二任期则标志着美国“新孤立主义”的全面回归。此次“孤立主义”的回归，与二战前的孤立主义（即与欧洲和亚洲地缘政治保持战略脱离）有所不同，是一种结合保守民族主义和民粹主义，试图捍卫主权和新技术经济利益的“新孤立主义”。其回归进程将伴随对“新华盛顿共识”的角力与再平衡。因此，这种“新孤立主义”虽以“美国优先”为核心，但也融入部分“保守国际主义”元素。因此，在特朗普第二任期，美国的科技战略与技术外交将在“新孤立主义”与“保守国际主义”这两股力量的角力中寻求新的平衡点。从特朗普第一任期开始，美国对华贸易战逐步升级，以 5G 和芯片技术为核心的科技遏制与打压全面展开。2019 年 5 月，美国特朗普政府联合 32 个国家推动形成了《布拉格提案》，标志着美国通过构筑技术联盟实施大国科技战略竞争进入新阶段。随后，欧盟于 2020 年 1 月“被迫”建立了“欧盟5G 工具箱”，旨在推进对中国 ICT 技术产品的安全审查与替代进程。同年 4 月，美国国务院启动“5G清洁路径”计划，全面限制中国 5G 技术产品的全球应用。同年 8 月，“5G 清洁路径”快速扩展到整个数字技术生态，美国国务院依托盟友推动的“清洁网络计划”，试图在全球数字空间系统性排除中国的数字产品与服务。
在构筑技术联盟实施排挤策略的同时，美国还启动了“小院高墙”的封堵策略，严格管控半导体等战略性新兴技术与创新要素向竞争对手国家的流动。拜登政府上台后，加大力度构筑基于“民主”意识形态划分的技术联盟。2022 年，《美国国家安全战略》提出“双轨制”战略，相继扩大《关键和新兴技术清单》，补充和修订《出口管制条例》，扩展“外国直接产品规则”，推进《出口管制执法和增强法》立法程序等政策。为加强多边出口管制，美国与欧盟组建美欧贸易技术委员会（TTC），深化跨大西洋伙伴关系。在 TTC 框架下，美国设立了“ICTS 安全与竞争力”和“两用物品出口管制合作”等工作组。在半导体领域，美国先后组建了芯片四方联盟（CHIP4）和美日荷半导体联盟，并在 G7 框架下建立了半导体供应链预警机制，强化对全球半导体供应链的控制能力。在“小院高墙”策略实施过程中，美国与其盟友间暴露出诸多利益矛盾，例如跨境数据流动的不对称性、数字市场补贴竞争以及“经济安全”困境等结构性问题。这些矛盾迫使美国耗费大量外交资源协调盟友立场。然而，由于“小院高墙”策略代价高、执行难度大且稳定性差，美国自 2023 年开始逐步调整其战略路径，转向在不同技术领域构建“多极技术联盟”。2024 年 5 月，美国国务院发布了《美国国际网络空间和数字战略》，明确提出美国技术外交的五大核心领域：技术价值观、数字规则、数字团结、技术生态和“小院高墙”。该战略试图通过体系化的方式争夺高技术供应链主导权、控制数字基础设施、制定技术标准并塑造技术规则，巩固美国在结构性技术权力中的主导地位。在特朗普第二任期，美国将通过《国际紧急经济权力法》（IEEPA）实施广泛的征税计划，并以《特朗普贸易互惠法案》为基础，对他国采取关税胁迫措施。需要指出的是，关税计划并非特朗普新政府的战略目标，而是其争夺其他战略利益的重要政策工具。由于美国与盟友之间存在结构性矛盾和分歧，这种不一致性削弱了技术外交政策的协同性，特朗普新政府将通过关税政策和贸易协议对盟友施压，胁迫盟友与美国“对齐”。所谓“互惠外交”，本质上是要以关税等工具实现战略交易，改变拜登政府时期以价值观认同为驱动的联盟构建方式。特朗普新政府试图基于这种战略交易重塑美国的联盟体系。在“新孤立主义”和“保守国际主义”两股力量的再平衡过程中，多极互惠联盟的趋势将更加明显。为重塑跨大西洋伙伴关系，拜登政府在 2021 年 6 月 15 日的美欧峰会上与欧盟共同发起成立了TTC，旨在以“民主价值观”为基础深化跨大西洋经贸与技术合作。TTC 下设十个工作组，其中九个工作组均与科技竞争密切相关。然而，在推进 TTC 合作的过程中，美欧之间暴露出深层次矛盾。随着欧洲保护主义和数字主权的兴起，欧盟将美国和中国视为同等的技术、经济挑战者，并试图通过强化战略自主增加政策工具。例如，欧盟制定了《通用数据保护条例》（GDPR），不仅加强了数据安全保护，还对美国公司进行罚款。此外，欧盟通过“互联网流量公平共享”政策，对美国数字平台收费补贴欧洲互联网服务提供商，同时，出台《数字市场法》《数字服务法》，对美国大型科技公司加以约束并罚款。以 TTC 为框架的美欧技术联盟的核心矛盾在于，跨大西洋数据流动规则迟迟无法达成共识。安全港框架和隐私盾框架这两大关键的数据传输机制近乎瘫痪，严重影响了美欧间的数字经济合作。
美欧贸易不平衡可能进一步加剧跨大西洋关系的分歧。2023 年，欧盟对美国的贸易顺差达 2087 亿美元。在“美国优先”政策的驱动下，特朗普新政府预计将重新审查贸易工具，并制定新的互惠措施。例如，通过更新《贸易法》第 301 条款解决数字贸易不平衡问题，或征收“镜像税”抵消欧盟的数字服务税。此外，为应对欧盟的技术保护主义及技术主权政策，特朗普新政府或将限制美国联邦对欧盟产品的采购，并将欧盟公司排除在美国国防工业基地之外。综合来看，美国与盟友在数据跨境流动、技术经贸市场、技术安全与发展平衡等方面存在多重利益矛盾，显著制约了跨大西洋数字连接的深度和稳定性。同时，特朗普新政府可能减少对乌克兰的支持，并施压北约成员国承担更多义务，这将进一步削弱欧盟对美国安全保障的依赖。此外，欧盟或将加速推进战略自主，强化技术主权的维护。在俄乌冲突的持续演变、贸易摩擦和技术主权等多重因素的叠加作用下，TTC 的困境与矛盾预计将在特朗普第二任期内进一步加剧，跨大西洋伙伴关系将面临重大挑战和深刻变革。由于“小院高墙”策略难以彻底阻断全球化背景下的全球技术供应链联通，拜登政府时期美国加速推进“经济安全”战略，提出所谓的“经济胁迫”和“去风险”论。2023 年 5 月，七国集团在 G7 峰会上发布了《G7 经济韧性与经济安全声明》等文件，标志着美国在亚太地区以“经济安全”为旗号，通过联盟伙伴关系重塑高技术供应链体系。美国的战略目标是推动盟友和伙伴在经济与技术领域的“安全化”共识，依托技术联盟加大对华的技术出口管制，并通过技术供应链、产业链、价值链的“去风险”举措，削弱其他国家与中国的经济技术合作纽带，从而在“经济”与“安全”领域对中国形成非对称性竞争格局。同时，2023 年 6 月，欧盟也发布了《欧洲经济安全战略文件》，明确提出建立欧洲经济安全风险框架。欧盟认为，如果不采取经济安全措施，其合作伙伴可能会转向其他经济体结盟，导致欧盟被分化和削弱。为此，欧盟经济安全战略的首要任务是采取共同协调行动，保持成员国间的团结，应对外部风险和挑战。
在美国大选结果公布后，欧洲国家随即召开了欧洲政治共同体会议，并发表了《新欧洲竞争力协议》。该协议提出深化单一市场建设，并在分裂的全球贸易环境加强欧盟的“经济安全”，提升供应链的安全性、韧性和多样化。因此，美欧“经济安全”的战略方向将逐渐分道扬镳。特朗普新政府计划组建一个由关键合作伙伴构成的技术经济联盟（类似“经济北约”），采用防御性与进攻性策略并重的措施，限制中国的技术经济优势。美国共和党控制下的新一届国会将推动相关法案，例如试图撤销中国的最惠国待遇。此外，美国国会可能改革美国国际贸易委员会（USITC）337 调查条款。在“新孤立主义”政策的影响下，美国的经济安全化和贸易安全化趋势更加明显。同时，美国和欧盟的“经济安全”政策将在竞争、韧性和安全的“三重困境”中寻找新平衡点。未来，美欧可能通过推动新的数字经济协议共识，以“互惠外交”的方式推进新的“经济安全”政策，重新搭建基于“经济安全”的印太经济框架。美国的“印太战略”自特朗普第一任期提出以来，经历了两个阶段的演变。2017 年 11 月，特朗普在访问越南时首次提出美国将参与印度-太平洋地区事务作为其政府的首要任务。2019 年 11 月，特朗普政府正式发布《美国印太战略》，明确了通过加强与该地区盟友和伙伴的合作，建立强大且基于规则的“印太地区”架构的目标。特朗普政府时期的印太战略启动了基础设施交易和援助网络（ITAN），成立了美国国际开发金融公司（DFC），支持“印太地区”的基础设施投资与开发。同时，美国联合盟友启动了“蓝点网络计划”（BDN），通过评估认证等手段干扰“一带一路”基础设施建设。在数字领域，特朗普政府启动了数字连接和网络安全伙伴关系（DCCP），目前已覆盖东南亚 6 国和南亚 5 国。在安全层面，美国派遣海岸警卫队（USCG）前往“印太地区”。
在拜登政府时期，美国白宫于 2022 年 2 月 11 日发布了《美国印太地区战略》文件，提出了开放、连接、繁荣、安全和弹性五大支柱，计划向“印太地区”投入更多外交与安全资源，塑造针对中国的战略环境。美国国会两党也形成共识，认为中国而非俄罗斯是美国面临的最大国家安全挑战，而决定 21 世纪国际秩序的关键地区是亚洲而非欧洲。因此，“印太地区”被视为美中竞争的主要地区。拜登政府的“印太战略”以联盟（“连接”支柱）为基础，重点推进“印太经济框架”（IPEF）和“综合威慑”战略。2022 年 5 月 23 日，美国总统拜登访问日本期间与十二国正式启动了“印度-太平洋经济框架”（IPEF）。IPEF 的战略目标是通过建立基于共同价值观和数字联盟的印太数字经济体系，打造长期对抗中国的非对称技术优势和战略环境，同时削弱“印太地区”国家与中国的数字经济合作纽带。然而，由于在市场准入和跨境数据流动规则等问题上存在结构性矛盾，IPEF 第四大支柱谈判最终失败。《美国印太地区战略》第四大目标强调要加强“印太地区”的安全，并明确提出推进“综合威慑”。美国国防部部长奥斯汀认为，“综合威慑”是一种将盟友和伙伴的外交、军事、情报力量紧密结合在一起形成的新威慑能力，而联盟体系对“综合威慑”至关重要。拜登政府在“印太地区”提升技术互操作性增强“综合威慑”，其中，AUKUS 与 QUAD 成为两大支点。由于联盟成员间存在不同的信任等级以及新兴军事技术的不对称发展（异步性），美国在构建“综合威慑”体系过程中面临诸多技术互操作性障碍，导致推进“综合威慑”遭遇重重挑战。特朗普在 2024 年总统竞选中称要“以实力求和平”，承诺投资先进技术推进美国军事现代化并增强威慑力，其中尤以核威慑为重点。在特朗普的第一任期内，美国国防部提出将核威慑视为美国国防部的首要任务。时任国家安全顾问罗伯特·奥布莱恩（Robert O'Brien）曾呼吁，美国需保持对中俄核武库在技术和数量方面的优势，并考虑恢复核试验。在特朗普的第二任期，美国将加大对“印太地区”核威慑军事技术能力的建设，从威胁、政策、战略、态势等四个方面推进美国核力量建设。2024 年 12 月 13 日，巴拿马和奥地利与美国航空航天局（NASA）签署了《阿尔忒弥斯协定》（Artemis Accords），成为该协定第 49 个和第 50 个签署国。这一协定由特朗普政府在其第一任期内于 2020 年发起，旨在为美国及其盟友在月球探测与月球矿产开发方面提前制定规则，同时推动签署国建立可互操作的月球通用基础设施和标准。该协定还提出准备在月球建立排他性的“安全区”。特朗普在其第一任期内原计划于 2024 年实现美国重返月球，并在月球南极建立长期战略存在——“阿尔忒弥斯大本营”（Artemis Base Camp），但因为技术和资金等原因，该计划被迫推迟。
到拜登政府时期，美国注重扩大《阿尔忒弥斯协定》的签署国数量，并联合关键盟友加大对月球基础设施建设的投入。NASA 计划开发用于月球电力应用的裂变表面电力（FSP）系统，同时由美国桑迪亚国家实验室为月球基地设计微电网，并启动月球太空站的轨道测试。2022 年 11 月，美国发布了《国家地月科学与技术战略》，整体推进探月科技的发展。2024年，美国国防高级研究设计局（DARPA）启动“十年月球架构”项目，联合诺格公司探索月球“铁路网”概念。同时，美国政府问责办公室（GAO）曾于 2023 年 11 月对“阿尔忒弥斯”任务提出风险警告，指出 SpaceX 公司“星舰”火箭和 Axiom Space 月球漫步服的研发进度是“阿尔忒弥斯”任务能否如期开展的重要风险。随着“星舰”火箭技术的不断成熟以及埃隆·马斯克加入特朗普新政府执政团队，特朗普第二任期将加强兑现“扩大太空的自由、繁荣和安全”的竞选承诺。美国将在近地轨道建立太空制造业，加速月球和火星的探索进程。其中，《阿尔忒弥斯协定》将成为美国及西方国家主导月球开发利用和深空探测的联盟框架基础。《阿尔忒弥斯协定》只是美国太空外交和战略的一部分，美国正全面整合盟友的太空能力，力图在太空领域打造类似“太空北约”的机制，最大限度加强太空威慑。2018 年，特朗普宣布“美国优先”的国家太空战略四大支柱：构建更具韧性的太空架构；加强威慑和作战选项；优化基础能力、结构与流程；营造有利的国内和国际环境。2020 年 12 月，美国白宫发布新版《国家太空政策》，重申美国在太空领域的领导地位。特朗普在竞选中称，将加速扩大商业太空伙伴关系。在特朗普第二任期，美国计划加强太空工业联盟建设，目标是在 2025 年《阿尔忒弥斯协定》签署国会议之前建立完整的太空工业联盟体系。在太空安全领域，特朗普新政府计划审查太空出口管制，加速与盟友与伙伴在国家安全太空领域的融合，并扩大联合太空作战（CSpO）计划的盟友范围。同时，在马斯克的助推下，特朗普政府将深化商业低地球轨道生态系统的国际合作，并将更多商业太空系统纳入军事太空架构。然而，特朗普新政府的太空外交政策也面临内在困境。根据兰德智库报告《2017 至 2024 年美国对华经济政策效果》（The Effectiveness of U.S. Economic Policies Regarding China Pursued from 2017 to 2024）的评估，美国及其盟国缺乏足够的、可互操作的通信标准和基础设施，并且，美国盟友在推进太空一体化过程中还面临各自的政策和资源限制等问题。这些因素可能导致特朗普第二任期的美国太空外交出现“言行差距”。在特朗普第二任期，美国新政府将基于战略交易重塑联盟体系，推动“互惠外交”。拜登政府时期构建的技术联盟体系将在“新孤立主义”和“保守国际主义”的角力中经历分化与重组，多极互惠联盟的战略趋势更加明显。在这一联盟体系重塑进程中，结构性技术权力的战略竞争更加激烈，国际秩序竞争已从“基于规则”的体系转变为“基于权力”的体系。以太空和数字为代表的多域空间，将成为大国科技竞争和技术外交的主战场，将成为大国系统性战略竞争的最前沿，围绕技术外交的战略竞争正重新定义大国关系的基本内涵。
（本文刊登于《中国信息安全》杂志2024年第12期）
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